En este mismo espacio hemos publicado varias colaboraciones tocando el tema de la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CODHEM) y su desempeño. En términos generales, en ellas esgrimimos ideas para hacer notar que el número de Recomendaciones que ha emitido en los últimos años va a la baja, al tiempo que parecen empeorar las condiciones en las que viven los mexiquense y en las que buscan ejercer sus derechos. Estas tendencias contrapuestas nos han llevado a preguntar ¿por qué? La semana pasada tuvieron una respuesta por parte del titular de dicho organismo, Jorge Olvera García, durante una entrevista concedida a AD Noticias en su Conversatorio. Durante la misma sostuvo que este actuar que desestima a las Recomendaciones se debe a su visión de cómo debe conducirse la CODHEM.
Cuando en dicha entrevista se le mencionó que en los dos años en que ha estado al frente de la CODHEM el número de Recomendaciones emitidas se ha reducido dramáticamente en comparación con años anteriores él cuestionó ¿para qué recomendar? Y agregó: “hay que prevenir en lugar de recomendar”. Al sintetizar así su concepción sobre el papel del ombudsman mexiquense, fue más allá y lanzó esta aseveración: “si el fin de una Comisión es emitir una Recomendación, ciérrenla”. De hecho se dijo estar trabajando “para que no haya Recomendaciones”.
Este posicionamiento personal de parte del actual Presidente de la CODHEM me parece que es digno de debate. La discusión debe darse a la luz del origen histórico, el marco normativo y hasta la jurisprudencia que sostiene justo lo contrario a la postura de Olvera. Como bien lo sintetiza uno de los más importantes teóricos e historiadores de la figura del ombudsman, Donald Rowat, la naturaleza de esta institución, de origen sueco o escandinavo, remite a fungir como “representante” del ciudadano y tiene como función proteger los derechos fundamentales de los miembros de una sociedad, a través de la observación directa de la actuación de las autoridades. Es decir, es un representante de la población, que tiene como razón de ser una función fiscalizadora del actuar de la autoridad.
Sin embargo, el actual titular de la CODHEM, en la entrevista que comento se ubicó en el otro extremo del espectro: dijo que él ve a la Comisión como “un coadyuvante que trata de eficientar la administración pública”. Y no sólo eso, sino que repetidamente dijo que entiende que debe trabajar más en la promoción que en las Recomendaciones. Es inevitable darse cuenta de la cercanía que guarda esta postura con lo que en su momento fue la Dirección de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación, instancia gubernamental creada a final de los años 80 del siglo pasado, cuyas funciones eran, según el decreto que le dio origen, “proponer programas de promoción e impulso, dentro del marco de la carta internacional de derechos humanos, acerca del cumplimiento de los acuerdos signados por nuestro país; así como proyectos de iniciativas, programas, acciones y mecanismos que contribuyeran a la planeación de la política de derechos humanos, y establecer mecanismos de enlace y coordinación con entidades, instituciones y organismos públicos o privados para promover la aplicación y respeto de los derechos humanos”.
Pero ocurre que con el paso de los años el Poder Legislativo decidió dar vida a una institución con un espíritu distinto, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y, además, dispuso en la Constitución que las entidades federativas hicieran lo propio en el fuero local. El nuevo diseño institucional no sólo apostó por la autonomía constitucional, la independencia e imparcialidad en su actuar, sino por una figura más cercana al ombudsman, cuyas atribuciones son (lo dicen el artículo 6 de la Ley de la CNDH y el artículo 13 de la Ley de la CODHEM): recibir quejas por presuntas violaciones a derechos humanos, investigar los casos y formular recomendaciones. Sólo de manera ulterior se le asignan atribuciones para promover el estudio, la enseñanza y divulgación de los derechos humanos.
En este mismo sentido la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha emitido jurisprudencia al respecto (hay que ver, por ejemplo, su resolución al Amparo en revisión 507/96 que subraya, refiriéndose a la CNDH): “es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto, esencialmente, conocer e investigar a petición de parte o de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos, formular recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias”.
Igualmente, el Estatuto del Instituto Internacional del Ombudsman (en su artículo 2) establece que “su papel deberá ser proteger a toda persona o entidad de personas contra la mala administración, la violación de los derechos, la falta de equidad, el abuso, la corrupción o cualquier otra injusticia causada por una autoridad pública (…), pudiendo actuar también como mecanismo alternativo de resolución de controversias. Deberá contar con las facultades para realizar recomendaciones tendentes a subsanar o prevenir cualquiera de las conductas descritas en el apartado 2 (b) y, cuando proceda, para proponer reformas administrativas o legislativas encaminadas a conseguir una mejor gobernanza”.
Aquí hay un punto muy interesante: cuando Olvera García dice que “si el fin de una Comisión es emitir una recomendación, ciérrenla”, se posiciona en contra de siglos de historia de una institución que internacionalmente ha establecido su razón de ser en evidenciar las violaciones a derechos humanos cometidas por agentes del Estado. Dicho en otras palabras, los Estados constitucionales, democráticos, modernos establecen en su marco normativo que es obligación y responsabilidad suya respetar los derechos humanos, pero puede haber personas al interior de las instituciones que no ejercen su actividad como autoridad apegándose a ello, ahí es en donde emerge la figura del ombudsman: para señalar eso, recomendar sanciones, dar parte a la instancia que puede juzgar el caso y recomendar medidas para que no se repitan los actos.
Una característica de las Recomendaciones es que individualizan la autoría de los actos violatorios de derechos humanos. Asimismo, las Recomendaciones tendrían que ser verdaderas piezas de construcción jurídica equivalentes a las sentencias que emiten los tribunales judiciales, sobre todo porque ellas deben mostrar un escrupuloso y detallado manejo de la técnica jurídica, así como un sólido criterio ético, que al articularse ambos dan estatura a los pronunciamientos que en ella se encuentren vertidos. Y si recordamos que el ombudsman tiene, además, la facultad de hacer públicos estos documentos, genera una presión moral y social sobre los responsables para hacerse cargo de sus responsabilidades, restituir los derechos violentados, impedir mayores daños e incluso sancionar penalmente a las personas cuyas conductas son violatorias de dichos derechos.
No debe perderse de vista en este tema la obligación que tienen todas las autoridades del Estado en el sentido de proteger, garantizar y reparar los derechos humanos; esta es una obligación genérica y debe cumplirse por mandato expreso del artículo 1º constitucional. Pero cuando una persona, un agente, un servidor público, un individuo investido de autoridad no lo hace y violenta los derechos de un ciudadano hay que señalar a esa persona con toda la fuerza moral de que debe revestirse el ombusdman, para que su actuar no quede impune. La fuerza de recomendar reside en ello: señalar con nombre y apellido al responsable, para que su comportamiento no quede sin castigo y que la institución a la que se encuentra adscrito tome medidas para evitar que el caso se repita.
En suma, estoy convencido que recibir quejas o conocer de actos presuntamente violatorios de derechos humanos, investigarlos y, en su caso, emitir recomendaciones es algo que escapa de la discrecionalidad de quien encabece la CODHEM, no es un dilema. La naturaleza de la institución indica que su función primordial es ser contralora de las violaciones de derechos humanos perpetradas por las autoridades; y ello ha sido establecido así por la SCJN (véase el amparo en revisión 426/2013). Promover los derechos humanos es una responsabilidad genérica de todos (y especialmente los agentes del Estado o servidores públicos), pero señalar las violaciones a los derechos por parte de individuos alude a responsabilidades personales. Quedarse en el plano genérico no sirve de mucho si de lo que se trata es de defender a las víctimas y acabar con la impunidad. Es verdad que puede haber mecanismos de conciliación o amigable composición (cuando no se trate de violaciones graves a derechos humanos) y en ese sentido no todas las quejas deben terminar en una Recomendación, pero pretender que sólo la promoción es lo que sirve y que las Recomendaciones deben desaparecer es un despropósito del tamaño de quien propusiera desaparecer la labor de los jueces, porque bien podemos todos identificar delincuentes y aplicar la justicia por propia mano.